用好新型政策性金融工具

政策性金融工具是由政府主導或支持，通過政策性金融機構運作，引導資金流向經濟社會發展的重點領域和薄弱環節的創新金融工具，具有政策性與商業性相結合、財政政策與貨幣政策相協同的鮮明特征。今年《政府工作報告》提出，發行新型政策性金融工具8000億元，帶動更多社會資本參與投資。7月30日中央政治局會議強調，優化實施財政金融協同促內需政策，為進一步發揮新型政策性金融工具作用指明了方向。9月初，新一輪新型政策性金融工具已經開始投放，預計8000億元的工具能夠撬動8萬億元到11萬億元的總投資。

新型政策性金融工具的功能定位

從本質上講，政策性金融工具是“用金融手段來實現政策目標”，介於政策性金融與商業性金融的中間地帶，是“政策引導+市場協同”的典型代表，有助於同時克服市場失靈與政府資源配置低效的問題。從2015年8000億元專項建設基金，到2022年7400億元政策性開發性金融工具，再到2025年5000億元新型政策性金融工具，盡管政策性金融工具的名稱和具體安排有所變化，但政策邏輯一以貫之，功能定位也逐步清晰。新型政策性金融工具兼具雙重目標，既要努力擴大有效投資，也著力於推動結構調整，為高質量發展注入新動能。

充實項目資本金、擴大有效投資的重要抓手。重大項目建設通常具有投資規模大、建設周期長、外部效益高等特點，往往面臨項目資本金缺口、市場化融資不足和財政金融銜接不暢等問題。新型政策性金融工具通過股權投資、股東借款等方式補充項目資本金，能夠改善項目融資結構，撬動銀行信貸和各類社會資本參與，使政策支持更好轉化為有效投資。與地方政府專項債相比，政策性金融工具堅持“自主決策、自負盈虧、自擔風險”，無需地方政府兜底償還，且可用作項目資本金的比例更高。

深化財政金融協同的重要紐帶。政策性金融工具的長期限、低成本特征，是政策性銀行發債、結構性貨幣政策支持與財政資金補貼共同發力的結果。具有“准財政性”的政策性銀行在政策性金融工具中扮演主導角色﹔兼具總量與結構功能的抵押補充貸款（PSL）提供流動性支持﹔財政貼息直接降低了資金成本。這種財政金融的協同方式放大了金融資金的規模化、專業化和市場化優勢，也強化了財政資金的政策引導和風險分擔功能，有助於緩解地方政府債務壓力、增強商業金融機構信心。作為立足中國具體國情的財政金融協同創新，這一實踐也為其他新興市場和發展中國家提供了中國方案。

穩增長與調結構的重要支撐。一般來說，政策性金融工具的出台時機，與固定資產投資增速下行、地方政府債務壓力上升有關。政策性金融工具通過支持基礎設施等重點領域投資，充分發揮“及時雨”和“穩定器”的作用，成為經濟下行壓力較大時期逆周期調節的創新方式。此外，政策性金融工具兼具逆周期穩增長和跨周期調結構功能。2015年的專項建設基金與2022年的政策性開發性金融工具側重傳統基建穩增長，而2025年新型政策性金融工具則在擴大有效投資的同時，引導資金流向數字經濟、人工智能、消費基礎設施、綠色低碳轉型等重點領域，為經濟高質量發展注入持續動能。

用好新型政策性金融工具面臨的現實挑戰

迄今為止，政策性金融工具的實施在項目篩選、資金投放、投后管理與央地協調等方面仍面臨一些問題與挑戰。

一是項目篩選能力和儲備質量有待提高。政策性金融工具投放速度快、政策時效性強，對項目成熟度提出較高要求。個別地方項目儲備不足，存在“湊數申報”現象，導致部分項目投資回報率低於預期。政策性金融機構較多依賴地方政府報送的白名單，政銀企之間存在信息不對稱，個別地方可能夸大項目收益、淡化項目風險，部分企業資質不符合授信條件。加之不同地區、不同銀行對篩選標准的理解與執行存在差異，有的項目質量參差不齊。

二是資金投放和項目執行仍有堵點。在地方政府債務壓力較大的背景下，政策性金融工具的配套資金落實存在困難，影響項目按計劃實施。部分項目即使資金到位，也因土地指標、環評能評等要素保障不足、前期工作不扎實而無法及時開工，導致資金閑置或使用效率偏低。各地項目管理能力差異顯著，有的中西部地區的項目進度滯后於東部地區。

三是投后管理與風險防控尚不健全。部分項目單位信息報送不及時、不完整，制約金融機構動態掌握項目進展和資金使用情況。不少項目缺乏完善的風險預警指標體系，風險識別、預警和處置較為滯后。

四是央地協調和政策組合仍需統籌。中央層面強調以政策性金融工具支持重大戰略和重點項目，但地方在項目儲備、財政配套、要素保障和風險承擔等方面差異較大，統一政策要求與地方條件、實際需求之間仍有落差。此外，政策性開發性金融工具與專項債、超長期特別國債等政策工具之間銜接不足，部分地區存在多頭申報、重復支持或資金統籌不足等問題，政策合力尚未充分發揮。

進一步發揮新型政策性金融工具作用的路徑

“十五五”時期進一步發揮新型政策性金融工具作用，對於提高政府投資效益、擴大有效投資、促進經濟高質量發展具有重要意義。

健全常態化制度保障和運行機制。推動政策性金融工具由應急政策工具向常態化、轉型賦能工具轉變。研究制定專門的法律法規，統一工具名稱與性質界定，明確其法律地位與運作規則﹔建立動態調整機制和跨部門協調機制，探索建立跨部門的協調委員會，根據經濟形勢調整支持領域和額度分配﹔完善激勵約束和評估反饋機制，提升投資綜合效益。

平衡穩增長與調結構的雙重目標。統籌短期穩增長與長期調結構目標，協調逆周期調節與跨周期調節的關系。未來項目投放既要發揮擴大有效投資、提振內需作用，也要緊扣國家重大戰略和“十五五”規劃重點任務，逐步提高綠色發展、數字經濟、高端制造等新質生產力領域支持比重，並兼顧基礎設施補短板、民生改善和區域協調發展需要，注重投資的長期效益和可持續性。

推動多元資金和政策組合協同發力。堅持市場化運作，探索優先股與可轉債等多元投資方式，引入社保基金、保險資金等長期資本，逐步提高社會資本參與比例﹔厘清政策性金融工具與超長期特別國債、中央預算內投資、專項債、產業投資基金等工具的差異化定位，既與財政資金形成合力，又與商業銀行貸款、產業資本和社會資本有效銜接。

完善項目全生命周期管理。項目前期建立動態更新的優質項目儲備庫，建立市場化項目篩選體系，引入第三方評估機構，減少行政干預。項目申報要嚴格把關，及時對項目開展可行性評估、初步設計、初步概算等前期工作，根據項目實際優化開工時序。項目建設要加強地方項目管理培訓、要素保障和資金穿透式監管。項目投后將項目投資回報率、就業帶動、環境影響等因素納入考核體系，探索REITs、資產証券化等市場化退出方式。

加強風險防控和信息披露。守住不新增隱性債務的底線，明確禁止“明股實債”和政府兜底承諾。加強責任約束，對違規挪用資金、虛假包裝項目、形成新增隱性債務的行為嚴肅追責問責。建立政府、金融機構、企業等多方風險分擔機制，運用保險、擔保、証券化等方式分散風險。依托數字化手段建立智能風控和動態監測系統，定期公開資金使用和項目進展等信息，提高項目透明度。