推進農業供給側結構性改革

12月20日閉幕的中央農村工作會議提出，促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足“量”的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足“質”的需求轉變。推行綠色生產方式，促進農業可持續發展。我國農業已到了一個非常時期，供給側出現了許多問題，具體表現在，一方面是糧食過剩，另外一方面卻是優質的農產品數量嚴重短缺。如何進行農業供給側結構性改革，才能形成真正有效的農產品供給？牛鼻子就是通過綠色化的生產，提升農產品的質量品質， 才能滿足社會發展的需要。我國的農產品生產要從單純追求數量增產的溫飽型生產方式，過渡到對品質、安全、健康與生態環保等要求比較多的小康型農業生產方式，以滿足我國消費者日益增長的需要。這不僅僅需要在農業結構上進行調整，還需要生產方式的轉換，更需要從源頭到流通對整個產業鏈進行重塑。

一、 推進農業供給側結構性改革的六大措施

推進農業供給側結構性改革要以下六大措施來保証：

第一，要把農業結構調好、調順、調優。怎麼才能把農業結構的調好、調順、調優呢？要注意大農業與小農業的協調。

從大農業來講，有食物供給、資源環境的供給，生態的供給，但是不能把所有的土地都用來生產實物。像北京郊區的很多土地都種上樹了，這就是農業的多功能性：一是滿足食物需求，二是也提供良好生態環境、資源環境，這就是大農業。

從小農業來說，有種植業，養殖業，有肉蛋奶，也有其他的蔬菜水果。過去我國的農業比較強調種植業，但以后應該從一個更廣闊的角度來看待問題，要肉蛋奶，甚至漁業協調發展。因為人類吃了很多蛋白、魚之后，對糧食的消耗就少多了。這些結構的調，就是要改變過去一頭獨大的種植業佔核心比重。未來像玉米，國家計劃要調減五千萬畝，可以通過發展優質牧草來做飼料，因為玉米的供求已經發生了失衡。

要適應市場需求，優化產品結構，把提高農產品質量放在更加突出的位置。我國現在整個農業的結構是滿足溫飽水平的，也就是我國的農業生產基本上是以最大量生產作為目標的，但是現在中國已經有3億人進入小康階段了。小康階段人對食物的需求變了，對優質的、安全的、環境友好型的農業生產、農產品質量更加的關心，所以怎麼生產滿足這些人的需求？要把農產品的質量放在更加突出的位置，這一點就特別的重要。

第二，發展適度規模經營，優化經營結構，把促進規模經營與脫貧攻堅和帶動一般農戶增收結合起來。我們知道整個中國原來說有18億畝耕地，現在新的普查有20億畝，但是我國有兩億多小農戶，平均每戶不到10畝地，這個規模很小。另外還有2.7億人到城市打工，所以怎麼來解決好中國的土地規模經營問題。像農村就是在農忙的時候忙一點，但是農閑的時候，比如每年10月份農民把麥子種好之后，到第二年收麥子之前，基本上大半年時間沒有什麼事干了，這是一個很大的損失。現在還好，農民有很多外出打工的機會，所以通過農業的規模經營，一方面規模經營可以生產一些優質的東西、標准化的東西﹔另外能夠滿足城市市場的需要。我國過去小農戶生產的農產品規模太小，農民在家裡面靠種這點地收入很低，所以以后怎麼能夠把規模增加起來，今年國家已經出台了土地三權分置文件，也就是為未來的農業土地的流轉打下比較好的基礎。

第三，立足比較優勢，優化區域結構，重點建設好優質生產功能區，重要農產品生產保護區，特色農產品優勢區。一般情況下農業發展有一個規律，一些地區可能就專門適合於某一種產品，所以在這個地方把某一類產品生產好。比如像大米，在東北隻能種一季，因為它生產一季，東北黑土地，土質比較好，所以東北的大米特別受歡迎，這幾年東北的大米價格很好，而且產量也不錯，這就是特色的、優質的農產品。像新疆生產的棉花，因為它的光照特別長，它的棉花纖維很長，所以新疆的棉花很受歡迎。還有新疆的葡萄干、大棗，這幾年發展很快，因為它的光照很充足。這都是優勢農產品，你不能在新疆什麼都搞，把幾個優勢的、有特色的、需求很大的發展起來。國家強調的就是農業優質區，比如山東壽光蔬菜，成為國家蔬菜產區，這些是農業發展的規律要求。

農業發展規律是從最初的日本提出的一村一品開始，到現在的一鎮一業、一鄉一業，甚至一縣一業，都是通過提高農業的規模效益，提高特色，提高優勢產業帶，通過規模優勢為農業的提質增效打下一個很好的基礎。

糧食生產功能區，我國的糧食主要集中在河南、黑龍江，這是兩個糧食生產大省，其它也有，但是相對少一點。要通過農產品生產保護區，特色農產品優質供養區，提升質量。

第四，加快科技創新，增強農業發展動能，調整農業科技創新方向和重點，調動科技人員的積極性。因為農業提質增效必須要靠創新，創新才能夠促進，通過新品種、新的栽培技術，新的一些方法，使農產品生產大幅度的增加。

比如舉一個簡單的例子，過去的西瓜隻有一種，現在西瓜各種各樣的，你要大的有大的西瓜，要小的有小的西瓜，要籽的有籽的西瓜，要無籽的有無籽的西瓜，還有往上長的西瓜，地上爬的西瓜，各種各樣的西瓜都有，這就是科技育種的力量。這樣育種的力量，因為新的育種技術，在舊的基礎上通過一種創新來發展新的技術。就像過去的打電話到現在用的智能手機，也是一個科技的變化。同樣的道理，農業也是在技術創新的推動下完成的，這些技術創新要通過不斷的引進技術，要不斷的激勵科技人員的積極性。我國的農業科技人員基本上是在國有的研究機構，體制活力不足，國家這幾年出台了很多政策，要提高他們的積極性，讓科技成果和一線的生產緊密結合起來。 農業的提質增效必須要靠科技，科技促進生產力的提升。加快農業科技創新，把這些科技成果跟一線生產力相結合，也是促進供給側結構性改革的核心內容。

第五，促進融合發展、優化產業結構，著眼提高農業全產業鏈收益，努力做強一產，做優二產，做活三產。中國從前年開始提的一二三產業的融合，在日韓實際上90年代已經提出來了，東亞小農的規模都很小，過去主要集中在生產上，但是從田頭到餐桌實際上鏈很長，在這個鏈裡面生產是最弱的，所以在整個產業鏈中收益率也是最低的。

比如蔬菜，很可能種菜的農民隻拿到整個產業鏈收益的20%不到，也可能隻15%左右，甚至更低，為了提高農民收入，現在提出來要全產業鏈，農民不但進行生產，通過農民聯合起來搞合作社，既搞加工，又搞流通，也搞銷售，品牌，這樣來打造一個全產業鏈，從田頭到餐桌都是一個合作社內部做的話，80%的利潤都可以留在農村內部了﹔第二對消費者也是一個好事，過去消費者不知道農產品是誰生產的，生產者不知道消費者是誰，這樣來說導致了巨大的食品安全問題，因為食品安全出現了問題之后，不知道誰生產的。國家怎麼打造的從田頭到餐桌。比如銷售的人知道誰生產的，這樣產品質量就能夠得到保証，消費者如果吃你這個食品出現問題了，也可以進行追訴。

如何進行一二三產業融合，去年發改委和農業部都有相對應的文件出台了，這也是我們國家未來發展的一個核心，也可以叫做全產業鏈，也可以叫三產融合，或者叫產業化，都可以，反正整體來講，就是希望通過做全產業鏈，做大品牌，然后來提高農民增收，對生產者、消費者都是有益的。

第六，推行綠色生產方式，促進農業可持續發展，把該退的堅決退下來，把超載的果斷減下來，把該治理的切實治理到位，把農業節水作為方向性、戰略性大事來抓。

綠色生產方式應該有很多的含義，過去可能生產的時候用了太多的化肥農藥，也可能在一些不適合農業生產的農田繼續生產，或者有一些已經生態環境特別不好的。 中央提出藏糧於技、藏糧於地，希望能夠把該退的堅決退下來，不適合於生產的，或者生產有負作用的必須要退下來。尤其像華北這些地方，節水農業要放在戰略上來抓，華北這些地下水超採特別嚴重，井越打越深，所以經常出現廢棄井小孩掉進去了，出現了問題，怎麼提高節水的技術是一個很大的問題。

二、農業供給側改革關鍵在於完善體制創新機制

為了保証結構性改革，關鍵在於完善體制創新機制，深化農村改革，理順政府與市場的關系，全面激活市場、激活要素。我們提出了“三改革、兩創新”。

第一，推進糧食等重要農產品價格機制形成和收儲制度改革。我們大家都知道，現在糧食出現三量齊增，就是現在的糧食庫存還是很大的壓力，怎麼來解決這個問題，就是通過農產品價格形成機制的改革和收儲機制的改革，這應該是過去前幾年一直在試點，在新疆棉花的試點的推進，在東北進行大豆的改革，小麥和水稻的改革還沒有大幅度的推開。農產品價格的改革主要的背景就是全球的糧價跌了70%，凸現出我們國家的糧價比國際上高太多了，后來大量的便宜糧食進口進來，導致我們國家整個糧食庫存高漲，在這種情況下，隻能通過市場機制的改革，通過去庫存，比如可以把這些庫存的玉米轉化為生物燃料乙醇，通過這些機制的改革，使我們國家的農產品的價格以后讓市場發揮主導的作用。但是這個改革的陣痛很大，因為現在又出現了比如玉米的價格跌到6、7毛，甚至5、6毛錢，5、6毛錢如果是農民自己種地還有一些收益，如果是種糧大戶，因為他每畝地還要付別人的租金，種糧大戶就處在虧損狀態了。最近看到一些調研報告，東北一些種糧大戶租別人地的開始紛紛的退地，這個現象對國家新型經營主體的培育是一個挑戰。怎麼才能在農產品結構價格改革中能夠避免這些陣痛，讓這些生產經營者不至於出現問題，在農產品價格改革確實還是需要很長時間的探索。

第二，深化農村產權制度改革。深化農村產權制度的改革也是這幾年中央強調的。比如貴州的六盤水，提出三變，通過資源變資產，農民變股民，資金變股金，使農民分散的資源利用起來，這是很好的改革。農村目前擁有很大的資源，僅宅基地就2.5億畝，如果把這些農村的宅基地盤活的話，對提升農民的財產性收入也有一個很大的進步，所以農村產權改革中央已經出台了相應的文件，希望各個基層能夠根據本地的條件進行創新。

第三，改革財政支農投入使用機制。過去的財政投入主要就是碎片化，或者是條條框框太多，或者是上面是千根線，下面是一根針，所以撒胡椒面比較嚴重，有一些地方已經進行了一些創新，比如貴州，貧困地區希望把這些財政資金打包使用，通過財政資金，讓一些貧困村集體，或者貧困的農民也能夠有一些持股，把財政資金轉為他們的股金，來吸收社會資本進行投資，這也屬於一種創新。

還有兩個創新，一個是加快農村金融創新。因為現在農民享受貸款待遇的還是特別少，像城市居民買房子都可以拿到貸款，但是農村居民的建房基本上大部分都沒有貸款，種糧大戶搞農業經營更沒有貸款。近年國家進行的經營承包權的抵押，宅基地的抵押，農村生產性建設用地的抵押權的文件試點已經展開了，未來通過這些政策在全國試點的增加，通過農村金融的發展，讓大量的農村能夠享受到貸款的待遇。

確實農村金融的鋪開也有很大的問題，因為現在土地經營權的抵押，因為經營權是一種負債，銀行部門的抵押很謹慎，萬一農民還不上之后，銀行無法進行變現，因為村庄的土地是細碎的，村庄的土地想轉租出去，目前市場很不完善，可能很難轉手出去。

宅基地也是一樣，如果農民宅基地付不了款，怎麼才能夠變現？現在國家規定宅基地隻能在本村的內部來流轉，本村內部的每戶都有宅基地，所以村庄內部可能流轉不了，宅基地抵押風險是一個很大的問題。各個地方現在通過地方政府建立一些擔保基金，萬一出現了各種違約還款政府通過這樣的擔保基金來彌補這個缺口，這個做法在違約率比較低的情況下還是有一定的價值，但是如果違約率高，這可能也有一些風險。

第二個創新是健全農村創業創新新機制，去年國務院出台了一個引導農民創業創新兩創的文件，引導農民工回鄉創業，這個有很大的潛力，目前我國現在大概統計有300多萬農民回鄉創業了，這些人在城市已經打工了之后有一些見識，知道城市的需要，他們回到自己的家鄉，根據本地的情況，發展電子商務，對農村來說潛力很大，把很多成本大大的節約下來。

原來我研究的一些超級村庄，就是很多上億元的村庄，你會發現他的創始人早期基本都是城市打過工的人，有經營能力，回到家鄉去的之后，就把家鄉建設起來了，所以我想國務院這個文件，也是通過國家性的政策鼓勵這些人回鄉創業，對我們國家農業農村有一個巨大的發展，所以從這方面講，這三個改革和兩個創新是很有價值的。

最后，在方向性問題上不能出偏，不能犯顛覆性的錯誤，這就是未來也結構性改革方向不能出錯，首先國家強調在國家糧食安全的基礎上進行供給側結構改革，不能遇到供給側結構改革調結構，把糧食都建大棚了，建溫室了，搞旅游觀光農業了，這顯然不行，那些農業是要在非耕地上，在確保耕地的基礎上，在這個大框架下再去做這些東西。另外要搞規模生產了，就把農民的地拿過來了，這樣會出現農村不穩定問題。所以糧食生產的能力不能降低，就是整個國家的糧食生產能力還要繼續提升，在量的基礎上質提升，不能把量搞下來，把質提上去了，雙升。所以整個國家的農業供給側改革是一些原則性的方向不能夠犯。

2016年國家三農工作的穩步推進，尤其是扶貧工作1000萬脫貧，提前目標實現，三千萬畝的結構調整也進展的很順利，因為提出的5年要調整5000萬畝，現在一年可能有時候就幾千萬畝了，在這個基礎上，中央的2017年的主要工作目標是農業供給側結構改革，這個改革主體是從過去單純量的基礎上要向質的方向變化，為了保証那個變化，實際上對調整的方向、調整的結構、調整的手段進行的各種各樣的詳細的布置，在這個基礎上，農業發展預計對未來業態和新產業產生重要的影響。

（作者為中國人民大學農業與農村發展學院教授、國家發展與戰略研究院研究員）